L’essentiel
Lorsqu’un service déconcentré de l’État assure, pour le compte d’un autre maître d’ouvrage, des missions d’étude, de direction ou de surveillance de travaux, la personne responsable de ses fautes dépend du caractère onéreux ou gratuit de la convention. Conclue à titre onéreux, celle-ci constitue un contrat de louage d’ouvrage : l’État intervient alors comme maître d’œuvre et sa responsabilité peut être engagée dans les conditions du droit commun. En revanche, lorsque le service de l’État est mis gratuitement à disposition, les fautes commises dans l’exercice de ses missions sont imputables au seul maître d’ouvrage bénéficiaire, tant à l’égard des constructeurs que des tiers. Le Conseil d’État précise également que les constructeurs condamnés au titre de la garantie décennale peuvent ensuite rechercher la responsabilité du maître d’ouvrage à raison de ces fautes, même s’ils ne les avaient pas invoquées comme cause exonératoire lors de la première instance.
Les faits et la procédure
Dans le cadre de la modernisation du canal du Rhône, l’État, alors propriétaire du port de Sète, a décidé en 2000 la construction d’une digue de protection de la liaison fluviomaritime. Il en a délégué la maîtrise d’ouvrage à Voies navigables de France (VNF), tandis que la maîtrise d’œuvre était assurée par un service déconcentré de l’État — le service maritime et de navigation du Languedoc-Roussillon (SMNLR) — mis gratuitement à la disposition de VNF. Les travaux, confiés à un groupement d’entreprises dont Razel-Bec était mandataire, ont été réceptionnés avec réserves le 30 avril 2002. La maîtrise de l’ouvrage a ensuite été transférée, au 1er janvier 2007, à la région Languedoc-Roussillon, devenue Occitanie, avec la propriété et la gestion du port.
Des désordres étant apparus en 2011, la région a obtenu réparation sur le fondement de la garantie décennale : par un arrêt du 18 novembre 2019, la cour administrative d’appel de Marseille a condamné les seules entreprises à lui verser près de 7 millions d’euros — alors même que l’expertise imputait 81 % des désordres à la maîtrise d’œuvre. La cour avait en effet jugé que, le service de l’État étant mis gratuitement à disposition, il n’existait pas de contrat de louage d’ouvrage et que ce service n’était donc pas un constructeur tenu à la garantie décennale (dans la ligne de CE, 27 octobre 2008, Commune de Poilly-lez-Gien, n° 297432). Le pourvoi des entreprises contre cet arrêt a été rejeté (CE, 23 octobre 2020, n° 437717).
Les entreprises se sont alors retournées contre la région, en sa qualité de maître d’ouvrage, pour lui faire endosser la faute de la maîtrise d’œuvre. Après un jugement du tribunal administratif de Montpellier leur restituant 81 % des sommes versées, la cour administrative d’appel de Toulouse a annulé ce jugement et rejeté leurs conclusions comme irrecevables. C’est cet arrêt que le Conseil d’État censure.
1. Convention onéreuse ou mise à disposition gratuite : une responsabilité différente
Le Conseil d’État pose une distinction fondée sur les conditions dans lesquelles les services déconcentrés de l’État interviennent pour assurer les études, la direction ou la surveillance des travaux d’une autre personne publique. Lorsque la convention est conclue à titre onéreux, elle constitue un contrat de louage d’ouvrage : l’État a alors la qualité de maître d’œuvre, assimilé à un constructeur, et sa responsabilité peut être engagée dans les conditions du droit commun (CE, Section, 12 mai 2004, Commune de la Ferté-Milon, n° 192595 ; CE, 13 février 2012, Ministre c/ M. et Mme F…, n° 330122). Les autres constructeurs peuvent, selon les cas, l’appeler en garantie ou exercer contre lui une action récursoire.
La convention conclue à titre gratuit ne constitue, à l’inverse, ni un contrat de louage d’ouvrage ni un marché de maîtrise d’œuvre. Le service de l’État n’a donc pas la qualité de constructeur tenu à la garantie décennale. Restait toutefois à déterminer à qui devaient être imputées les fautes commises par ce service dans l’exercice de sa mission, à l’égard des constructeurs comme des tiers.
Le Conseil d’État les impute au maître d’ouvrage bénéficiaire. Le service mis gratuitement à disposition agit en effet au nom et pour le compte de celui-ci, à la manière d’un mandataire : le maître d’ouvrage est donc seul responsable des fautes commises dans l’exercice normal des missions confiées au service de l’État. Il lui appartient ensuite, le cas échéant, de rechercher la responsabilité de l’État s’il établit que le service n’a pas respecté les ordres ou instructions qui lui avaient été donnés — seule hypothèse, conforme à la jurisprudence relative aux mises à disposition gratuites, dans laquelle l’État retrouve une responsabilité propre (CE, Section, 28 mai 1971, Commune de Saint-Jean-de-Maurienne, n° 72369 ; CE, 27 octobre 2008, Commune de Poilly-lez-Gien, n° 297432 ; sur la logique du mandat, CE, 26 septembre 2016, Société Dumez Île-de-France, n° 390515).
Cette solution s’inscrit dans l’économie générale du droit de la responsabilité applicable aux travaux publics, qui distingue les donneurs d’ordre — le maître d’ouvrage et ceux qui agissent pour son compte — des constructeurs chargés de l’exécution ou de la conception de l’ouvrage. Reconnaître au service de l’État mis gratuitement à disposition une position autonome aurait créé une catégorie intermédiaire, échappant à la garantie décennale sans que ses fautes puissent être imputées au maître d’ouvrage.
En pratique, le critère déterminant est donc celui du caractère onéreux ou gratuit de la convention. En cas de convention onéreuse, la responsabilité de l’État peut être directement recherchée en sa qualité de maître d’œuvre. En cas de mise à disposition gratuite, les constructeurs doivent opposer au maître d’ouvrage la part de responsabilité correspondant aux fautes du service de l’État, afin d’obtenir une exonération à due proportion.
2. Les constructeurs déjà condamnés conservent un recours contre le maître d’ouvrage
La cour administrative d’appel de Toulouse avait déduit de cette imputation au maître d’ouvrage que les constructeurs auraient dû invoquer la faute de la maîtrise d’œuvre comme cause exonératoire dans l’instance en garantie décennale engagée contre eux. Faute de l’avoir fait, ils ne pouvaient plus, selon elle, s’en prévaloir dans le cadre d’un recours indemnitaire ultérieur, qui devait être rejeté comme irrecevable au titre de l’exception de recours parallèle.
Le Conseil d’État censure ce raisonnement. La circonstance que les sociétés aient pu invoquer cette faute comme moyen de défense dans la précédente instance ne faisait pas obstacle, par elle-même, à l’introduction d’un recours distinct tendant à obtenir du maître d’ouvrage l’indemnisation du préjudice résultant de leur condamnation. L’exception de recours parallèle suppose l’existence d’une autre voie de droit permettant d’obtenir une satisfaction équivalente ; elle ne saurait résulter de la seule possibilité de soulever un moyen dans un litige antérieur.
L’action en garantie décennale engagée par le maître d’ouvrage et l’action indemnitaire ultérieure des constructeurs n’ont, au demeurant, ni le même objet ni la même cause. Ni un principe de concentration des moyens — qui n’a pas été transposé en ces termes au contentieux administratif — ni l’autorité de la chose jugée ne pouvaient donc justifier, à ce stade, l’irrecevabilité de la seconde action. Une éventuelle difficulté tenant à l’autorité de la chose jugée aurait, en tout état de cause, relevé de l’examen au fond.
Un constructeur condamné au titre de la garantie décennale peut ainsi engager, dans un second temps, une action indemnitaire contre le maître d’ouvrage à raison des fautes du maître d’œuvre qui lui sont imputables, y compris lorsqu’il ne les avait pas invoquées comme cause exonératoire dans la première instance. En l’espèce, cette solution permet aux entreprises, condamnées alors que l’expertise attribuait 81 % des désordres à la maîtrise d’œuvre, de rechercher la responsabilité de la région. L’arrêt est annulé et l’affaire renvoyée à la cour administrative d’appel de Toulouse.
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