Dans une concession de service public, un bien appartenant à une société tierce au contrat peut-il être qualifié de bien de retour et revenir gratuitement à la personne publique en fin de contrat ? Par un arrêt CE, 17 juillet 2025, Commune de Berck-sur-Mer, n° 503317, le Conseil d’État consacre une extension notable de la théorie des biens de retour : sous deux conditions cumulatives, le bien d’un tiers lié au concessionnaire peut désormais faire retour.
Le contexte : la concession de casino de Berck-sur-Mer
La commune de Berck-sur-Mer a initié une procédure de passation tendant à l’attribution d’une concession de casino. Cette procédure exigeait des candidats qu’ils possèdent soit un titre de propriété, soit un contrat d’occupation pour le bâtiment destiné à accueillir l’activité.
Saisi par un candidat évincé, le juge du référé précontractuel du tribunal administratif de Lille a annulé la procédure pour méconnaissance du principe d’égalité entre les candidats, dès lors que :
- la condition imposée était impossible à satisfaire pour les autres candidats, le délégataire sortant étant titulaire d’un bail commercial consenti par la société Groupe Partouche, propriétaire des lieux ;
- cette condition n’était pas nécessaire, le bâtiment devant faire retour à la commune selon les principes régissant les biens nécessaires à l’exécution des services publics concédés.
La commune s’est pourvue en cassation, estimant que le bâtiment abritant le casino ne pouvait faire retour, puisqu’il appartient à une société tierce au contrat de concession.
Rappel : la théorie des biens de retour
Le principe général
Dans une concession de service public mettant à la charge du cocontractant les investissements liés à la création ou à l’acquisition des biens nécessaires au service public, ces biens appartiennent, dès leur réalisation ou acquisition, à la personne publique, sauf stipulation contraire (CE, ass., 21 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788).
Ces règles s’appliquent également lorsque le concessionnaire était déjà propriétaire de biens qu’il a affectés au fonctionnement du service public : cette mise à disposition transfère les biens dans le patrimoine de la personne publique (CE, sect., 29 juin 2018, Ministre de l’Intérieur c/ Communauté de communes de la Vallée de l’Ubaye, n° 402251).
En revanche, les biens appartenant à un tiers au contrat de concession ne peuvent, en principe, être considérés comme des biens de retour (CE, 23 janvier 2020, Société touristique de la Trinité, n° 426421).
Le retour gratuit à l’expiration du contrat
Les biens ainsi transférés à la personne publique font retour gratuitement à celle-ci, sous réserve des clauses prévoyant d’autres modalités (CE, ass., 21 décembre 2012, Commune de Douai, précité). La Cour européenne des droits de l’homme a validé cette conception française des biens de retour (CEDH, 5 octobre 2023, SARL Couttolenc c/ France, n° 24300/20).
L’apport de la décision : quand le bien d’un tiers devient un bien de retour
Les biens appartenant à une société tierce échappent, par principe, à la qualification de biens de retour. Mais le Conseil d’État instaure désormais deux conditions cumulatives dans lesquelles un bien appartenant à un tiers doit faire retour à la personne publique :
- il existe des liens étroits entre les actionnaires ou dirigeants du propriétaire du bien et le concessionnaire (influence décisive ou contrôle commun) ;
- le bien est exclusivement destiné à l’exécution du contrat et mis à disposition du concessionnaire pour cette mission.
Si ces deux conditions sont réunies, le propriétaire du bien est réputé avoir consenti à ce que l’affectation au service public transfère le bien à la personne publique. Autrement dit, les sociétés mères, filiales ou sœurs d’une société partie à une concession peuvent être réputées avoir consenti à ce transfert.
À retenir — Un bien détenu par un tiers lié au concessionnaire (groupe de sociétés) peut désormais faire retour à la personne publique. À Berck-sur-Mer, cette extension prive de nécessité la condition de propriété ou d’occupation imposée aux candidats : le bâtiment du casino, détenu par le groupe du sortant, pouvait faire retour.
Une jurisprudence d’application immédiate, sous réserve de la CEDH
Cette jurisprudence est d’application immédiate, sans différé. Il est probable qu’elle fasse l’objet d’un recours devant la Cour européenne des droits de l’homme, notamment au regard du droit de propriété (article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH). Affaire à suivre.
Nos préconisations
En phase de passation
Identifiez et encadrez explicitement dans le contrat les biens appartenant à des sociétés tierces (mères, filiales, sœurs) susceptibles d’être mis à disposition du concessionnaire. C’est une question d’équilibre général du contrat de concession.
En phase d’exécution
Auditez les biens utilisés pour le service public mais appartenant à des tiers liés au concessionnaire, afin d’évaluer :
- le risque de transfert automatique en fin de contrat ; et/ou
- la possibilité d’en revendiquer la propriété.
Questions fréquentes (FAQ)
Qu’est-ce qu’un bien de retour dans une concession ?
C’est un bien nécessaire au fonctionnement du service public : il appartient à la personne publique dès sa réalisation ou son acquisition et lui fait retour gratuitement en fin de contrat, sauf stipulation contraire (CE, ass., 21 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788).
Les biens d’une société tierce peuvent-ils être des biens de retour ?
En principe non (CE, 23 janvier 2020, Société touristique de la Trinité, n° 426421). Mais depuis l’arrêt du 17 juillet 2025, un bien appartenant à un tiers lié au concessionnaire peut faire retour, sous deux conditions cumulatives.
Quelles sont les deux conditions posées par l’arrêt Berck-sur-Mer ?
D’une part, des liens étroits entre les actionnaires ou dirigeants du propriétaire et le concessionnaire (influence décisive ou contrôle commun) ; d’autre part, un bien exclusivement destiné à l’exécution du contrat et mis à disposition du concessionnaire.
Les sociétés mères, filiales ou sœurs sont-elles concernées ?
Oui. Lorsque les deux conditions sont réunies, ces sociétés peuvent être réputées avoir consenti au transfert du bien à la personne publique.
Cet article est rédigé à titre d’information générale. Votre situation mérite une analyse au cas par cas : contactez le cabinet.