Une collectivité qui a émis un titre exécutoire pour recouvrer une créance née d’un contrat peut-elle, en cas d’échec, saisir le juge du référé-provision ? Par un arrêt CE, 20 mai 2025, Société La Forge de Longuyon, n° 498461, le Conseil d’État confirme le principe — la voie contentieuse est en principe fermée — mais admet des exceptions, notamment lorsque la créance doit être recouvrée sur des avoirs situés à l’étranger.
Le contexte : un titre exécutoire resté sans effet
Après avoir émis un titre exécutoire en vue de recouvrer une créance née de l’exécution d’un contrat de prestation de services conclu avec une société privée, Voies navigables de France (VNF) a constaté l’échec des démarches de recouvrement et a engagé une procédure de référé-provision.
Sa requête ayant été déclarée irrecevable par le tribunal administratif au motif qu’un titre exécutoire avait déjà été émis, l’établissement s’est pourvu en cassation. L’argument central : le juge de première instance aurait commis une erreur de droit en n’ayant pas pris en compte l’utilité d’une décision de justice pour recouvrer la créance sur des avoirs détenus à l’étranger, après l’échec de l’exécution forcée sur le territoire national.
Le principe : titre exécutoire ou juge, mais pas les deux
En matière contractuelle, les collectivités publiques disposent d’une option. Elles peuvent soit constater elles-mêmes les créances qu’elles détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de ces créances, notamment dans le cadre d’un référé-provision (art. R. 541-1 du code de justice administrative ; CE, 24 février 2016, Département de l’Eure, n° 395194).
Néanmoins, une collectivité ne peut plus saisir le juge d’une telle demande lorsqu’elle a décidé, préalablement, d’émettre un titre exécutoire en vue de recouvrer les sommes en litige. Dans ce cas, la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre déjà émis : la demande est dépourvue d’objet et donc irrecevable (CE, 15 décembre 2017, Société Ryanair Designated Activity Company et autre, n° 408550).
L’apport de la décision : les exceptions à l’irrecevabilité
Existe-t-il des exceptions au principe selon lequel une collectivité ne peut plus saisir le juge administratif pour recouvrer une créance contractuelle déjà couverte par un titre exécutoire ? Oui.
Le Conseil d’État juge que la collectivité peut, par exemple, démontrer :
- de vaines tentatives d’exécution du titre exécutoire qu’elle a préalablement émis ;
- l’utilité d’une décision de justice rendue par une juridiction française pour le recouvrement de sa créance sur des biens ou fonds situés à l’étranger.
À retenir — Sauf situation très ciblée — échec avéré du recouvrement du titre émis préalablement et/ou recouvrement international —, la voie contentieuse reste fermée aux collectivités disposant déjà d’un titre exécutoire.
Nos préconisations
Il convient d’avoir à l’esprit que, sauf rares exceptions, une collectivité ne peut plus saisir le juge administratif pour recouvrer une créance contractuelle dès lors qu’elle est déjà couverte par un titre exécutoire.
La priorité doit donc être donnée à l’exécution forcée du titre exécutoire préalablement émis : ce n’est qu’en cas d’échec avéré que la voie contentieuse sera de nouveau ouverte.
Toutefois, en cas de débiteur insaisissable en France mais disposant d’actifs à l’étranger, la voie contentieuse conserve toute sa pertinence — étant précisé qu’il s’agit, selon nous, d’une situation exceptionnelle.
Questions fréquentes (FAQ)
Une collectivité peut-elle saisir le juge après avoir émis un titre exécutoire ?
En principe non : la demande a le même effet que le titre déjà émis et est donc irrecevable pour défaut d’objet (CE, 15 décembre 2017, n° 408550), sauf exceptions.
Peut-elle choisir entre le titre exécutoire et le référé-provision ?
Oui, au départ : la collectivité peut soit émettre un titre exécutoire, soit saisir le juge (CE, 24 février 2016, Département de l’Eure, n° 395194). Mais elle ne peut pas cumuler les deux voies pour la même créance.
Quelles exceptions permettent de saisir malgré tout le juge ?
La collectivité peut démontrer de vaines tentatives d’exécution du titre déjà émis, ou l’utilité d’une décision de justice française pour recouvrer la créance sur des biens ou fonds situés à l’étranger (CE, 20 mai 2025, n° 498461).
Que faire en priorité en cas d’impayé ?
Poursuivre l’exécution forcée du titre exécutoire émis. La voie contentieuse ne redevient ouverte qu’en cas d’échec avéré de ce recouvrement.
Le débiteur a des actifs à l’étranger : quelle stratégie ?
Lorsque le débiteur est insaisissable en France mais dispose d’avoirs à l’étranger, une décision de justice française peut être utile au recouvrement : la voie contentieuse conserve alors sa pertinence.
Cet article est rédigé à titre d’information générale. Votre situation mérite une analyse au cas par cas : contactez le cabinet.