TA Lille, ord., 18 mai 2026, Société Recyclage des Vallées, n° 2604596
CE, 7e ch. jugeant seule, 29 juillet 2026, SIAVED, n° 516322, non-admission du pourvoi
L’essentiel
Un contrat par lequel une personne publique confie à un opérateur la reprise et la valorisation de déchets peut constituer une concession de services, même s’il est présenté comme un contrat de droit privé passé selon une procédure « sui generis ».
Le juge doit rechercher la réalité économique de l’opération. Lorsque l’opérateur est rémunéré par le droit d’exploiter les matières collectées, qu’il bénéficie de l’exclusivité de leur revente et qu’il supporte sans compensation les risques liés aux fluctuations du marché, les critères de la concession sont susceptibles d’être réunis.
Le tribunal administratif de Lille en déduit que le contrat de reprise de cartons conclu par le SIAVED devait respecter les règles de publicité applicables aux concessions. Aucune publicité n’ayant été organisée et aucune raison impérieuse d’intérêt général ne faisant obstacle à la sanction, le contrat est annulé.
Le Conseil d’État a ensuite refusé d’admettre le pourvoi du SIAVED, estimant qu’aucun des moyens invoqués n’était sérieux.
Les faits et la procédure
Le syndicat inter-arrondissement de valorisation et d’élimination des déchets (SIAVED) avait initialement lancé une procédure de marché public portant sur le transport et le traitement de différents déchets issus de déchèteries et de collectes en porte-à-porte.
Le lot n° 16 concernait le traitement des cartons provenant des déchèteries de la communauté de communes du Pays de Mormal et de la communauté d’agglomération Maubeuge Val-de-Sambre. La société Recyclage des Vallées, titulaire sortante, avait présenté une offre, mais le lot avait été attribué à la société Suez RV Nord-Est.
Après l’introduction d’un référé précontractuel par la société évincée, le SIAVED a déclaré la procédure sans suite le 6 mars 2026, en invoquant les imprécisions du dossier de consultation et les incertitudes qui en résultaient quant à la légalité de l’attribution.
Le syndicat a néanmoins organisé, quelques semaines plus tard, une nouvelle consultation portant sur la reprise des mêmes cartons. Le cahier des charges indiquait expressément que cette procédure était « sui generis », qu’elle n’était pas régie par le code de la commande publique et que le futur contrat serait soumis aux règles du droit privé.
La société Recyclage des Vallées a de nouveau présenté une offre. Le 23 avril 2026, elle a été informée de son rejet et a saisi dès le lendemain le juge du référé précontractuel. Elle n’a appris qu’en cours d’instance que le contrat avait déjà été signé avec la société Suez RV Nord-Est, le jour même du rejet de son offre. Elle a alors demandé son annulation sur le fondement du référé contractuel.
1. La qualification donnée par les parties ne fait pas échapper le contrat au droit de la commande publique
Le SIAVED soutenait que le contrat était un contrat de droit privé ne relevant ni du code de la commande publique ni de la compétence de la juridiction administrative.
Le tribunal écarte cette présentation. La qualification d’un contrat ne dépend pas de l’intitulé retenu par les parties ou de la déclaration insérée dans son cahier des charges. Elle résulte de son objet, de son économie générale et des obligations effectivement mises à la charge du cocontractant.
L’article L. 1121-1 du code de la commande publique définit la concession comme le contrat par lequel une autorité concédante confie la gestion d’un service à un opérateur économique auquel est transféré un risque d’exploitation, en contrepartie du droit d’exploiter ce service, éventuellement assorti d’un prix.
En l’espèce, le contrat ne se limitait pas à organiser la vente ponctuelle de cartons appartenant au SIAVED. Il confiait à son titulaire une véritable activité de traitement et de valorisation des déchets collectés.
Plusieurs obligations l’attestaient :
- une garantie absolue d’acceptation des tonnages, sauf cas de force majeure, destinée à assurer la continuité du service ;
- la transmission d’informations relatives au traitement, à la valorisation et aux lieux de recyclage des cartons ;
- la fourniture des certificats nécessaires à l’obtention par le SIAVED des soutiens versés par l’éco-organisme ;
- l’application de pénalités en cas de refus des tonnages ou de défaut de transmission des justificatifs ;
- la remise annuelle d’un compte rendu portant sur le service exécuté.
Le contrat répondait donc à un besoin du syndicat en matière de traitement et de valorisation des déchets. Sa nature ne pouvait être déterminée par la seule circonstance que le SIAVED avait choisi de le soumettre formellement au droit privé.
2. Le droit de revendre les cartons constitue la rémunération du service
L’apport principal de l’ordonnance tient à l’identification du mode de rémunération de l’opérateur.
Le contrat prévoyait un prix de reprise des cartons, dont le montant plancher pouvait être nul en fonction de l’état du marché. En contrepartie de son obligation d’accepter les tonnages collectés, le titulaire bénéficiait surtout de l’exclusivité de la vente des cartons provenant des déchèteries concernées.
Sa rémunération économique résultait ainsi du droit de traiter les cartons puis d’en exploiter la valeur marchande.
Cette analyse s’inscrit dans le prolongement de la jurisprudence du Conseil d’État relative à l’enlèvement des véhicules abandonnés en fourrière. Dans cette affaire, les opérateurs étaient rémunérés par le droit de disposer des pièces et matières valorisables issues des véhicules. Le Conseil d’État avait jugé que ce droit d’exploitation, associé au risque commercial supporté par les entreprises, caractérisait une concession de services (CE, 9 juin 2021, Ville de Paris, nos 448948 et 448949).
Le raisonnement est transposé aux déchets recyclables : une matière remise à l’opérateur peut constituer la ressource économique qui rémunère le service demandé par la personne publique.
3. L’exposition aux fluctuations du marché caractérise le transfert du risque
L’existence d’un droit d’exploitation ne suffit pas, à elle seule, à caractériser une concession. Encore faut-il qu’une part réelle du risque lié à cette exploitation soit transférée à l’opérateur.
Selon l’article L. 1121-1 du code de la commande publique, le concessionnaire doit être réellement exposé aux aléas du marché. Dans des conditions normales d’exploitation, il ne doit pas être assuré d’amortir les investissements ou les coûts qu’il supporte.
Le contrat conclu par le SIAVED ne prévoyait aucune compensation des pertes que son titulaire pouvait subir du fait de l’évolution du marché des cartons. Celui-ci devait accepter les tonnages collectés alors que le prix plancher de reprise pouvait être nul et que la valeur de revente des matières demeurait fluctuante.
Le titulaire supportait donc le risque que les recettes tirées de la valorisation des cartons ne couvrent pas ses coûts de traitement et d’exploitation.
Le tribunal en déduit que la rémunération du service prenait la forme du droit d’exploiter les cartons collectés et qu’un risque inhérent à cette exploitation était transféré au cocontractant. Le contrat présentait, dès lors, le caractère d’une concession de services.
Cette qualification emportait deux conséquences immédiates : le contrat relevait du code de la commande publique et le juge administratif était compétent pour connaître du litige.
4. Une procédure « sui generis » ne dispense pas de publicité
La qualification de concession rendait applicables les obligations de publicité prévues par le code de la commande publique.
Les articles R. 3126-3 et R. 3126-4 imposent notamment la publication d’un avis de concession au Bulletin officiel des annonces des marchés publics ou dans un journal d’annonces légales, complétée lorsque cela est nécessaire par une publication spécialisée ou européenne.
Or le SIAVED n’avait procédé à aucune mesure de publicité. La consultation directe de plusieurs entreprises ne pouvait remplacer les formalités imposées par le code.
Le choix d’une procédure qualifiée de « sui generis » ne constitue pas davantage une catégorie autonome permettant de s’affranchir du droit de la commande publique. Dès lors que les caractéristiques objectives d’un marché public ou d’une concession sont réunies, le régime de passation correspondant s’impose à la personne publique.
5. L’absence totale de publicité entraîne l’annulation du contrat
La société Recyclage des Vallées avait d’abord introduit un référé précontractuel, sans savoir que le contrat avait déjà été signé. Elle n’en avait appris la conclusion qu’à la lecture du mémoire en défense du SIAVED.
Le tribunal admet la recevabilité de son référé contractuel. Le syndicat n’avait ni publié d’avis d’intention de conclure ni observé le délai permettant de fermer cette voie de recours.
Sur le fond, l’article L. 551-18 du code de justice administrative impose au juge de prononcer la nullité lorsqu’aucune des mesures de publicité requises n’a été prise.
Le contrat avait été signé le 23 avril 2026, mais son exécution ne devait débuter que le 1er janvier 2027 pour les cartons provenant de Maubeuge Val-de-Sambre et le 1er mai 2028 pour ceux issus du Pays de Mormal. Le SIAVED n’invoquait, par ailleurs, aucune raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une sanction différente.
Le juge des référés annule donc le contrat conclu avec la société Suez RV Nord-Est.
La non-admission du pourvoi par le Conseil d’État
Le SIAVED s’est pourvu en cassation contre l’ordonnance. Il reprochait notamment au tribunal :
- de ne pas avoir répondu à son argument relatif à une clause de résiliation unilatérale ouverte au cocontractant, qu’il estimait incompatible avec la qualification de concession ;
- d’avoir insuffisamment motivé son ordonnance et commis une erreur de droit en qualifiant le contrat de contrat de la commande publique relevant du juge administratif.
Par une décision du 29 juillet 2026, le Conseil d’État refuse d’admettre le pourvoi au titre de la procédure préalable prévue par l’article L. 822-1 du code de justice administrative. Il estime qu’aucun des moyens invoqués n’est de nature à permettre son admission.
Portée pratique
Cette affaire invite les acheteurs et autorités concédantes à examiner avec prudence les contrats relatifs à la récupération, à la reprise ou à la valorisation de matières présentant une valeur économique.
L’absence de prix payé directement par la personne publique n’exclut pas l’existence d’un contrat de la commande publique. La contrepartie accordée à l’opérateur peut résider dans le droit exclusif d’exploiter ou de revendre un bien, un déchet ou une matière valorisable.
Il convient donc de rechercher, pour chaque opération :
- si l’opérateur rend un véritable service à la personne publique ;
- s’il reçoit, en contrepartie, un droit d’exploitation économiquement valorisable ;
- s’il supporte réellement les fluctuations de recettes ou les risques de pertes ;
- si la personne publique garantit ou non l’équilibre économique du contrat.
Lorsque le droit d’exploitation et le transfert d’un risque réel sont réunis, la qualification de concession doit être sérieusement envisagée. Une consultation informelle, même adressée à plusieurs entreprises, ne suffit alors pas à satisfaire les obligations de publicité prévues par le code de la commande publique.
Questions fréquentes
Un contrat de vente de déchets est-il toujours un contrat de droit privé ?
Non. Tout dépend de son objet et de son économie générale. Si l’opérateur se borne à acheter un stock déterminé de matières, l’opération peut constituer une vente. En revanche, s’il doit assurer un service de reprise, de traitement ou de valorisation en contrepartie du droit d’exploiter les matières, le contrat peut relever de la commande publique.
Une concession suppose-t-elle nécessairement le paiement d’une redevance par les usagers ?
Non. La rémunération du concessionnaire peut provenir de toute forme d’exploitation économique du service. Elle peut notamment résulter du droit de revendre des matériaux ou des produits valorisables.
La personne publique peut-elle qualifier elle-même le contrat de contrat privé ?
Elle peut retenir cette qualification dans ses documents, mais celle-ci ne lie pas le juge. Le régime applicable dépend des caractéristiques objectives du contrat.
Quel est le critère déterminant entre marché public et concession ?
Le critère essentiel est le transfert d’un risque réel d’exploitation. Dans un marché public, l’opérateur reçoit principalement un prix qui rémunère sa prestation. Dans une concession, il tire tout ou partie de sa rémunération de l’exploitation du service et reste exposé aux aléas économiques correspondants.
Une mise en concurrence informelle suffit-elle pour attribuer une concession ?
Non. Une simple sollicitation de plusieurs entreprises ne remplace pas les mesures de publicité prévues par le code de la commande publique.
L’absence de publicité entraîne-t-elle toujours l’annulation ?
Dans le cadre du référé contractuel, l’absence de toute mesure de publicité impose en principe la nullité du contrat. Le juge peut toutefois retenir une sanction différente lorsqu’une raison impérieuse d’intérêt général fait obstacle à l’annulation.
Cet article est rédigé à titre d’information générale. Chaque opération contractuelle doit faire l’objet d’une analyse propre au regard de son objet, de son mode de rémunération et de la répartition effective des risques.Contactez le cabinet.